我市市级投融资机构创新转型发展的调研与思考

　　为探索新形势下创新政府投融资方式，健全完善投融资机制，加快投融资机构转型发展，我们就此开展了专题调研，并赴合肥、马鞍山两市进行了考察学习。通过调研考察，了解现状，分析问题，就我市市级投融资机构下一步如何创新发展作了一些深入思考。
　　一、我市投融资机构发展现状
　　市委、市政府于2000年3月批准成立市城投公司；2009年进行重组，升格为正县级单位；2011年成立市城投集团，主要职能是城市建设资金筹集、政府投资项目资金审核拨付、安置房建设和后期维护管理。近年来，公司迅速发展，目前形成了以市城投公司为母公司的集团制公司，下设3个全资子公司，6个控股公司，3个参股公司（单位）的“1+N”的集团架构。截止2015年12月底，市城投公司注册资本金10亿元，资产规模由2006年近5亿元增加到目前的400亿元，累计融资近200亿元，支付市级重点工程款131亿元，先后承担续建、新建54个房建项目（标段），有力保证了市政建设和重点工程的顺利推进。
　　2015年以来，市城投公司继续稳固政策性银行融资主渠道，争取低成本资金，为城市建设服务。截至2015年12月底，新增获批融资140.71亿元，到位资金40.49亿元，占全年筹资计划29.3亿元的138%。在资产运营方面，新增经营性房屋出租2672平方米，租赁52445平方米，新增租金收入106.5万元/年，到账租金793万元；石宝山陵园公司累计销售155套墓碑，营业额430万元。
　　市工投公司2009年2月成立，注册资本从5000万元逐步增加到5亿元。从2012年起，年利润跨过千万，累计提取长期股权投资减值准备及风险准备金3120万元,未分配利润1784万元。从2013年起探索引进设立股权投资基金3只，总规模6亿元，目前基金参股投资企业4家，参股资金7500万元。5年来，工投直接投资参股企业14家，参股资金4.32亿元。
　　总的来说，我市市级投融资公司自成立以来，发展很快，贡献很大，但也还存在着一些突出问题：
　　1、融资渠道比较单一。城投公司除发行了三期城投债和一期中票外，融资的主渠道是通过整合现有资产和资源从政策性银行或商业银行融资，这种单一的方式，在一定时期内确实发挥了很大作用。平台公司中代建项目形成的公共资产和公益性划拨土地等非经营性资产比较大，受政策限制，既不能融资抵押，也无法变现。随着国务院加强地方政府融资平台公司管理规定的出台，商业银行不再对公益性项目给予贷款支持；政策性银行虽可支持，但仅局限于少数领域，市政建设项目大多难以从政策性银行融资，以资产抵押的贷款行为限制越来越多，难度越来越大。市工投公司前期主要通过委托贷款（过桥）等方式支持企业，近年来通过引进设立基金、股权投资方式支持企业，但总体撬动作用发挥有限，所扶持的企业带动性不强。
　　2、市场化运营能力缺失。近年来，虽然城投公司积极拓宽自营业务，但作为投融资平台的贷款主体，带有浓厚的政府意向色彩，投融资“借、用、管、还”的责任主体不清晰，致使融资和投资脱节，资产变现能力差，市场化运作水平低，尚未形成较好的自身经营收益。市工投公司在扶持对象的选择上受行政决策影响较大，不能完全按照市场化取向择优选择投资对象。平台公司尚未真正成为权责明确、自主经营、自负盈亏、自我发展、自我约束的市场主体。
　　3、偿债能力明显不足。多年来，平台公司“背靠市长、面向市场”的特有属性，形成了融资、投资、偿还三分离的状况。2014、2015年市城投集团公司当年均存在相当数量的财力缺口难以及时弥补。在地方财力有限的情况下，平台公司的责任加大。政府与平台公司的职能界限模糊，平台公司自身未能有效诱发社会资本，没有建立有效的偿债机制。
　　4、对实体经济支持不足。市城投公司主要承担市政基础设施和公益性性项目的融资和建设任务，基本没有涉足对实体经济的支持。市工投公司的主要职责支持产业发展，但规模小、实力不足，加之缺乏专业人才，不能满足实体经济发展的需要。此外，我市平台公司还存在着风险控制能力不足、法人治理结构不完善等方面的问题。
　　二、合肥、马鞍山投融资机构值得借鉴的做法
　　通过考察学习，我们强烈地感受到，合肥、马鞍山两市在投融资机构建设方面探索出了一些成功经验值得借鉴。
　　1、投融资管理体制机制比较完善。一是投融资管理体系健全。合肥成立以市委书记为第一主任的市投融资管理委员会，马鞍山市成立由市政府主要负责人为主任的市级投融资管理委员会，两市均设立了投融资日常办事机构—投融资办(设在市财政局)作为管理层，统筹管理政府项目融资，编制政府融资项目计划，支持、协助平台公司开展政府项目融资，对政府性债务实行“借、用、还”一体化管理，加强对政府性债务的风险管控；全力打造融资平台公司作为政府融资的执行层，承担融资主体职能，具体落实项目融资与投资活动。二是投融资主平台不断壮大。合肥市于2006年6月，将建设、发改、交通部门所辖的3个基础设施投融资平台整合成市建设投资控股（集团）有限公司，拥有全资、控股公司19家，涉及地铁、城市交通基础设施、供水、供气等多种业务。2014年建投集团实现营业收入198亿元；截至2015年6月底，建投集团注册资本增至96.53亿元，合并资产总额2304.87亿元，净资产1138.39亿元。马鞍山市2010年6月，在市建投基础上，整合市工投、市能源交投，组建市城投集团公司，后更名为江东控股集团公司。目前注册资本30亿元，资产总规模713亿元，净资产350亿元，资产负债率53%。公司经营范围包括加工制造、基础设施、公用事业、金融板块、投资及资产运营、土地整理开发、酒店、房地产、工业地产、文化旅游等10大板块。三是偿债准备金较为充裕。合肥市近年预算安排建设与偿债准备金约在100亿元。另外，还为环巢湖治理项目建立了专项资金池，为项目筹措配套资本金和还本付息资金，年筹集资金约30亿元。截至2015年6月底，合肥建投集团累计融资到位828.62亿元，存量债务497.05亿元；其中，通过发行4期企业债券、3期中期票据、发行私募债、短期融资券等直接融资方式募集资金287亿元。公益性项目的资金供给由市财政纳入预算，从2010年至今，每年预算安排20-25亿元，项目数量40-50个。马鞍山市政府每年从财政预算中安排一定数额的专项资金和土地出让金用于融资项目还本付息。
　　2、转型发展思路比较清晰。合肥建投集团、马鞍山江投集团从单一承担基础设施项目投融资职能的政府融资平台，转变为服务于城市建设的市场主体以及国有资本投资运营主体，以城市运营商、公共服务提供者和国有资产管理者的角色为自己的职能重新定位。一是创新转型方式。一方面，实施国有资本投资和运营。合肥市建投集团根据目前的资产结构，改革转型为以基础设施投资、战略型新兴产业投资和资本运作等为主业的国有资本投资运营公司。另一方面，实施国有资产专业化管理。合肥建投集团转型主业涉及基础设施、水务环保、交通运输、能源等4大板块，推进商业百货、现代农业、房地产、旅游等业务板块的运作。目前集团正尝试将主业相同、产业相近的企业集群，分类纳入各归口事业部进行专业化管理、分业经营和分类考核，设立市政公用、投资管理、土地开发、金融、房地产开发、资产运营、基础设施和文化旅游等8个专业事业部，推进企业管理扁平化，集团公司集中发挥战略规划、服务协调、合理监控、资源统筹调配、重大事项集权管理等职能，提高决策、运营和管理效率。二是创新投融资方式。第一，以PPP模式承担城市基础设施建设。目前合肥市正在推进污水处理领域和轨道交通2号线项目PPP试点项目，并以此为契机，探索在更多业务领域进行推广运用。第二，推行政府购买服务模式。承接主体主要依托政府采购资金回收投资成本和获取合理收益，地方政府将采购资金纳入未来年度财政预算支出管理，银行向承接主体提供贷款支持。第三，设立股权投资基金。使用包括中央预算内投资在内的财政性资金，大力发展股权投资基金和创业投资基金，鼓励民间资本采取私募等方式发起设立主要投资于公共服务、生态环保、基础设施、区域开发、战略性新兴产业、先进制造业等领域的产业投资基金。第四，积极开展直接融资。马鞍山江东控股集团积极探索非金融机构债务融资工具，在中期票据、非公开定向债务融资工具、资产证券化等方面均进行了有益的尝试，优化了集团债务期限结构、降低了融资成本，形成了从主要依赖银行贷款转变为资本市场直接融资和间接融资并举的理想结构。2010年-2014年，江东控股集团共成功发行企业债券三期，中期票据两期共计56亿元，短期融资券及私募债共计67亿元，并成功操作了多笔股权信托、资金信托等创新金融产品。第五，注重向实体经济投资。江东控股集团涉及的领域有股权投资、债权投资，集团控股公司20家，参股公司70家；参与土地一级整理开发，打造集团集团类金融事业板块，如担保、小贷、典当、融资租赁等；建设马鞍山富马工业园项目，2014年12月底竣工运营，投资3.2亿元，集设计、研发、生产、服务等多功能于一体。园中园青年电子商务产业园通过租赁、出售以及以租待售等多种合作方式，引进浙江飞航、百源机械、卓佳公用等一大批优秀中小企业入驻。目前，园区租售面积约达13万平方米，招商入驻率超过99%。
　　三、加快我市投融资机构转型发展的建议
　　借鉴合肥、马鞍山两市经验，结合我市投融资机构现状，我们建议：
　　1、创新投融资管理体系。一是完善决策机制。2012年成立了由市政府主要领导任主任、各相关职能部门负责人为成员的投融资管理委员会，下设办公室，设在财政局，出台了《议事规则》，明确了投融资管理委员会的主要职责、议事程序等。建议进一步加大落实力度，对投融资工作进行统一管理，结合地方经济社会发展的总体部署，研究确定投融资中长期规划和年度计划，决策投融资工作重大事项。二是健全管理机制。强化投融资决策管理委员会办公室职能作用，认真履行职责，做好各项投融资管理制度的拟定，加强对政府性债务风险进行分析和评估，编制土地储备与交易规划和年度计划等工作。三是强化执行机制。建设管理部门提出下一年度政府重点工程项目意见，由平台公司提出下一年度融资计划意见报投融资决策管理委员会办公室，投融资管理委员会办公室根据融资计划结合本级债务情况提出政府开工计划项目意见，报投融资管理委员会研究同意后分别下达融资计划任务和政府工程项目建设任务。四是完善监督机制。由财政、审计、监察、国资部门作为投融资管理的监督层，负责对投融资行为进行监督，审计部门对建设项目实行跟踪审计。
　　2、做大做强投融资机构。按照市场化取向，根据平台公司的功能定位和资产的属性，整合国有“四资”（资源、资产、资金、资本），将优质资产分别注入到城投、工投等平台公司，做大资产规模；对平台公司现有资产进行清产核资、全面清理，对不能产生经济效益、虚增资产规模的资产予以剥离，做实公司资产。力争3年内将城投公司资产规模增至500亿元以上，条件成熟时力争实现上市；市工投公司的资产规模15亿元以上。同时抓紧构建资源互补、资金互调、产业互动的发展格局。一是盘活政府有效资产，对有稳定现金流的资产注入平台公司；对国企改制中形成的优质资产整合到平台公司。二是将原先承担政府重大项目投融资任务的投融资公司，如交投、水投真正作为大城投具有法人资格的全资子公司，让其负责推进新型城镇化建设、推动产业结构调整和促进企业发展、以及企业资产运作等工作。三是将原先具有一定产业优势的其他类平台公司，如工投通过注入资本金、以及社会资本等方式，提升其服务产业发展的能力；通过包装地方特色产业，充分发挥产业优势，再通过基金运作、产业孵化等方式，逐步进入新兴产业和新经济服务等领域，将这些产业逐个做大做强，发展成为独立版块。四是将政府特许经营项目，如供水、城区广告经营等，统一纳入平台公司经营管理。五是市财政分期安排后的资金作为“母基金”注入平台公司，广泛吸引社会基金参与，设立产业发展专项基金，一方面逐步做大做强平台公司资本，另一方面支持我市优势产业迅速成长。
　　3、创新投融资模式。当前对于地方融资平台的争议主要聚集于过度依赖财政性资金作为主要还款来源的债务融资。为此，应严格按照国发【2014】43号文中关于剥离融资平台公司政府融资职能的要求，创新融资方式、优化融资结构。一是改进债务融资。严格按照中央规定对平台公司现有的银行贷款进行清查，建立详细可行的债务偿还计划，不断缩小银行贷款融资比例。在此基础上，努力创新融资渠道，通过IPO、企业债券、中期票据、短期融资券以及产业投资基金等方式从资本市场融资。二是发展股权融资。一方面，积极发挥国有资本对社会资本的撬动作用，在现有的PPP等模式的基础上，通过股权方式引导社会资本参与基础设施投资；另一方面，在对城市经营性资源和准经营性资源开发过程中，依托公用事业市场现金流稳定和未来收益预期的优势，通过“特许经营+部分投资”方式引导社会资本进入。工投公司通过引进股权基金等方式，围绕“调转促”十大工程，积极支持我市主导产业发展，力争每年参股企业不少于10家，扶持上市、新三板和区域股权市场挂牌企业不少于5家。三是通过资本市场融资。应积极鼓励平台公司对经营管理较好的企业可择机上市，实现资产证券化。如此，不仅可以扩展融资方式，也可以为民间资本进入城市公用事业领域构建起畅通的渠道。
　　4、建立政府与企业的市场契约关系。政府投融资平台从平台公司转向一般类公司是大势所趋，早转早主动。下一步一定要倒逼平台公司加快市场化运作，不断提升自身“造血”功能。一方面，应厘清政府与企业的关系，使平台公司的运营从任务型转向契约型，对于平台所承担的公益项目建设任务，应配置相应的资金或资源，建立一对一的项目资金平衡机制，避免发生新的债务。另一方面，建立健全投融资机构法人治理结构，完善法人治理机制，使其成为真正意义上的市场主体。同时，政府相关部门要积极通过相关政策和服务，促进平台公司创新转型发展，积极做大做强具有地方特色的产业板块，以便投融资机构在完全退出政府平台后，有能力参与市场竞争。
　　5、加快投融资机构人事制度改革。事业兴衰，关键在人，解决好人的问题，关键在于有一套能进更能出、能升更能降的用人机制。目前我市投融资机构人员素质参差不齐、管理岗位人员较多，熟悉投融资业务、项目规划、项目包装和项目管理的专业人才严重不足。一是建立市场化的用人机制。除企业主要负责人可以由组织、国资部门选拔任命外，企业其他管理层和执行层均应建立市场化的用人制度，将人力成本与公司利润或收益挂钩。二是完善建立绩效薪酬制度。科学合理设定岗位，确定岗位薪酬。按照经营管理指标和岗位职能职责，科学合理制定企业负责人和员工绩效考核制度，并与岗位调整、职务升降挂钩，充分激发员工潜能。三是加大人才队伍建设力度。大力开展竞争上岗，分流富余人员，空出适当岗位引进急需和紧缺人才。加大培训力度，通过选派优秀员工到高校脱产进修、到先进发达地区挂职锻炼、协调市内证券机构、基金公司跟班学习等方式，提升素质和能力。积极拓展选人视野，面向社会公开招聘急需专业人才，并给予相应的优惠政策待遇。畅通机关事业单位人员和投融资机构负责人互相交流的渠道，鼓励机构事业单位的优秀人才到投融资机构发展。