六安市土地征收成片开发方案编制情况新闻发布会

各位来宾、新闻界的朋友们：

大家好！

首先，对各位朋友参加本次新闻发布会表示热烈欢迎和诚心的感谢，感谢大家一直以来对自然资源工作的关注和支持！也请大家能够一如既往地对自然资源工作多支持、多宣传、多报道。

成片开发，是指在国土空间规划确定的城镇开发边界内的集中建设区，由县级以上地方人民政府组织的对一定范围的土地进行的综合性开发建设活动。

为规范实施土地征收成片开发行为，切实维护被征地农民的合法权益，根据《中华人民共和国土地管理法》等法律法规及自然资源部《土地征收成片开发标准（试行）等，我局积极推进土地征收成片开发方案编制。下面，我向大家介绍下我市土地征收成片开发方案编制的相关情况：

一、 编制背景及依据

《宪法》规定：“国家为了公共利益的需要，可以依照法律规定对土地实行征收或者征用并给予补偿”。针对实践中“公共利益”含义不明确、征地范围宽等问题，《中共中央关于全面深化改革若干重大问题的决定》《中共中央、国务院关于农村土地征收、集体经营性建设用地入市、宅基地制度改革试点工作的意见》都明确，要缩小土地征收范围，严格界定公共利益用地范围。

2019 年8 月26 日第十三届全国人大常委会对《土地管理法》进行修正，修正后的《土地管理法》，自2020 年1 月1 日起施行。新《土地管理法》规定，只有为了公共利益的需要，才可以依法征收农民集体土地，并列举了可以依法实施征收的六种情形。从列举的情形看，新土地管理法虽然将房地产、工业和商业等非公共利益项目排除在可以依法实施征收土地的范围之外，但考虑到我国目前依旧处于工业化、城镇化快速发展阶段，需要在一段时间内保持政策的连续性，如果完全禁止此类项目征收土地，可能对经济社会发展带来巨大影响，而且由政府进行成片开发更有利于统筹城市建设。同时，长期以来城市建设过程中征收了大量的农村集体土地，保障了经济社会稳定发展和城市建设需要，也为社会所接受。为此，新土地管理法又将“成片开发”纳入征地范围，对成片开发标准进行制度安排，为此类项目用地征收土地留下空间。“成片开发”由地方政府主导，征地规模大，涉及群众利益广，为制约地方政府对征地权的滥用，加强农民合法权益的保护，在修改《土地管理法》过程中，人大代表、政协委员及专家学者强烈呼吁对“成片开发”严格限制。这些意见和建议被修正案统筹吸纳，主要体现在：一是批准和实施层级，必须经省级以上人民政府批准，县级以上地方人民政府组织实施；二是区域限制，必须在国土空间规划确定的城镇建设用地范围内，体现了规划的严肃性；三是应当纳入国民经济和社会发展年度计划；四是应当符合国务院自然资源主管部门规定的标准。为细化成片开发标准，2020 年初，自然资源部组织起草土地征收“成片开发”标准，由于成片开发标准涉及农民的土地财产权、城乡建设等，牵涉面广、利益攸关方多，社会关注度高，认识一时难以统一，直到2020年11 月，才印发了《土地征收成片开发标准（试行）》（自然资规〔2020〕5 号）。从出台的成片开发标准来看，虽然为工业、房地产、商业等用地征收土地开了口子，但仍然设定了许多限制条件，如在明确土地征收成片开发方案的具体内容及标准同时，规定土地征收成片开发方案应当充分征求成片开发范围内农村集体经济组织和农民的意见，并经集体经济组织成员的村民会议三分之二以上成员或者三分之二以上村民代表同意；成片开发范围内的公益性用地比例一般不低于40%；省级人民政府应当组织人大代表、政协委员和土地、规划、经济、法律、环保、产业等方面的专家组成专家委员会，对土地征收成片开发方案的科学性、必要性进行论证，其论证结论应当作为批准土地征收成片开发方案的重要依据等。“成片开发”制度，严格了征地条件，增加了征地报批的程序和环节，不可避免会增加征地的难度，但体现了缩小土地征收范围、集体经营性建设用地入市的改革方向和要求，能够有效降低随意征地的行为，有利于落实最严格的耕地保护制度和节约用地制度，有利于充分保障农民合法权益。为了落实好国家“成片开发”制度，2021 年2月，安徽省自然资源厅印发了《安徽省土地征收成片开发标准实施细则（暂行）》（皖自然资规〔2021〕1 号），我市也印发了《六安市土地征收成片开发方案编制审查审批办法（试行）》，同时出台了相关配套文件，全面开展土地征收成片开发的各项工作。

二、主要内容

成片开发，是指在国土空间规划确定的城镇开发边界内的集中建设区，由县级以上地方人民政府组织的对一定范围的土地进行的综合性开发建设活动。县级以上地方人民政府应当按照《土地管理法》第45 条规定，依据当地国民经济和社会发展规划、国土空间规划，组织编制土地征收成片开发方案，纳入当地国民经济和社会发展年度计划。

土地征收成片开发方案主要包括下列内容：

（一）成片开发的位置、面积、范围和基础设施条件等基本情况；

（二）成片开发的必要性、主要用途和实现的功能；

（三）成片开发拟安排的建设项目、开发时序和年度实施计划；

（四）集中建设区范围内基础设施、公共服务设施以及其他公益性用地比例；

（五）成片开发的土地利用效益以及经济、社会、生态效益评估。

在城镇开发边界内尚未建设的零星地块可以与相邻正在开发建设的区域作为一个集中建设区，编制土地征收成片开发方案。

申请土地征收成片开发方案审批的，应当提交下列材料，并对材料的真实性、合法性和准确性负责:

（一）土地征收成片开发方案（文本、矢量数据、成果图册等）；

（二）向社会相关方面公开征求意见的采纳情况及理由；

（三）成片开发范围内农村集体经济组织意见和集体经济组织成员的村民会议三分之二以上成员或者三分之二以上村民代表同意的证明材料；

（四）开发方案纳入国民经济和社会发展年度计划的证明材料。

三、方案编制要求

土地征收成片开发应当贯彻以人民为中心的发展思想，落实新发展理念，正确处理开发与保护的关系，注重保护耕地，注重维护农民合法权益，注重节约集约用地，注重生态环境保护，促进当地经济社会可持续发展。

成片开发必须在国土空间规划确定的城镇开发边界内的集中建设区。在市、县以及镇国土空间规划批准实施前，成片开发位于土地利用总体规划确定的城镇建设用地范围内或者位于城市、镇总体规划中确定的城镇建设用地范围内的，视同位于国土空间规划确定的城镇开发边界内。

土地征收成片开发方案应当符合市、县国民经济和社会发展规划、国土空间规划，纳入当地国民经济和社会发展年度计划。充分听取社会相关方面意见，征求成片开发范围内农村集体经济组织和农民意见。按照国土空间规划近期行动计划确定的时序编制，土地综合开发建设内容应当符合详细规划的要求。方案的实施期限应当与市、县国民经济和社会发展规划相适应，最长不超过5年。集中建设区范围内基础设施、公共服务设施以及其他公益性用地的比例一般不低于40%，经依法批准的以工业为主的开发区在保障产城融合、职住平衡发展的前提下，基础设施、公共服务设施以及其他公益性用地的比例不低于25%。

编制土地征收成片开发方案，应当召开成片开发范围内村民会议或者村民代表会议，充分征求农村集体经济组织和农民的意见，并经集体经济组织成员的村民会议三分之二以上成员或者三分之二以上村民代表同意。未经集体经济组织成员的村民会议三分之二以上成员或者三分之二以上村民代表同意，不得申请土地征收成片开发。

有下列情形之一的，不予批准土地征收成片开发方案：

（一）涉及占用永久基本农田的；

（二）未完成批而未供土地和闲置土地处置任务的；

（三）省级以上开发区土地建成率、亩均固定资产投资总额、亩均税收、综合容积率等指标均低于同级别、同类型开发区平均指标值50%的；

（四）城市新区经土地集约利用程度评价认定效率低下的；

（五）已批准实施的土地征收成片开发连续两年未完成方案安排的年度实施计划的；

（六）集中建设区内具有土壤污染风险的建设用地地块未达到土壤污染风险管控、修复目标的；

四、我市成片开发方案进展

为加快我市成片开发方案编制，我局及时印发了《六安市土地征收成片开发方案编制审查审批办法（试行）》《六安市土地征收成片开发方案专家论证委员会工作规则（暂行）》，确定六安市土地征收成片开发方案专家论证委员会成员名单，明确了开发方案的审查重点及审查审批流程。

高效率高质量编制成片开发方案，我市成片开发方案首批上报省厅审查，首批获省政府批准。截止目前，省、市共批准我市成片开发方案总面积7.17万亩，拟征收总面积4.36万亩，有效保障了全市发展的用地需求。

答记者问：

（1）土地征收成片开发与耕地保护是否冲突？

土地征收成片开发突出对耕地的严格保护。为了保障我国粮食安全，新修正的《土地管理法》再次明确了最严格的耕地保护制度，并规定了土地征收成片开发制度，在一定程度上制约政府征地权的滥用，形成对耕地的有效保护。部5 号文件把“注重耕地保护”作为土地征收成片开发应当坚持的原则之一，并特别规定占用永久基本农田的，不得批准土地征收成片开发方案。因此，在编制国土空间规划、土地征收成片开发方案时，要统筹做好耕地保护与土地征收成片开发。

（2）土地征收成片开发方案批准后，是否还需要开展土地征收工作？

答：土地征收成片开发是土地征收的前置程序之一，而非土地征收报批行为。土地征收成片开发批准后，依然要按程序做好土地征收的相关工作。

（3）土地征收成片开发政策是否意味着放开了土地征收行为？

答：土地征收成片开发是落实中央关于进一步缩小征地范围的改革部署。新修正的《土地管理法》把成片开发纳入可以征地的情形，以免对经济社会发展影响过大，但是该法第四十五条及部5 号文件均对土地征收成片开发作出严格规定。缩小征地范围，减少非公益性用地划拨，是党的十八届三中全会确立的改革方向。《中共中央关于全面深化改革若干重大问题的决定》和中共中央、国务院《关于农村土地征收、集体经营性建设用地入市、宅基地制度改革试点工作的意见》都强调，“要缩小土地征收范围，探索制定土地征收目录，严格界定公共利益用地范围。”随着我国经济社会的快速发展和权利保护要求的进一步提高，土地征收范围进一步缩小、成片开发进一步受限是必然趋势，对此要有正确认识。