六安市“三权”抵押贷款调查报告

　　近年来，六安市紧紧抓住农村综合改革试点地区的机遇，积极开展“三权”（林权、农村承包土地经营权、农民住房财产权）抵押贷款试点工作，取得了初步成效，为解决农村融资难探索出新路子。
　　一、主要做法
　　1．高位推动，加强顶层设计。我市2012年在全省率先出台全面推进农村金融综合改革意见，明确提出稳步开展“三权”抵押贷款试点工作。遵循“于法有据、先行先试”的原则，印发“三权一诚”抵押贷款实施方案，并具体出台农村土地承包经营权抵押和森林资源资产抵押贷款管理办法，明确产权价值评估、抵押登记等一系列程序，为“三权”抵押贷款试点有序开展提供保障。金寨县成立以县长为组长、分管县长为副组长、相关职能部门为成员的领导小组，在县金融办设立办公室，负责全县农村“三权”抵押贷款工作的组织协调。金寨县、金安区委政府主要领导亲自调度，多次召开农村“三权”抵押贷款工作推进会。分管领导全力以赴抓，定期组织督促检查，及时协调解决“三权”抵押贷款工作中出现的问题。
　　2．明晰产权，加快确权登记。推进农村“三权”抵押贷款，确权是前提。我市2007年完成了林权制度改革，全市发放林权证46.28万本，发证农户45.82万户，面积920.6万亩，达到100%。2015年有序开展了农村承包土地经营权确权颁证工作，全市分三批试点，金寨县、金安区在全省率先完成确权登记颁证工作，目前全市完成确权登记农户46.7万户，发证31.4万户，今年底可全部完成登记颁证工作。同时，部分县区探索开展了农民住房财产权确权登记工作。
　　3．多措并举，破解评估难题。受区位交通、资源类型、生产周转及人为等因素影响，抵押物价值认定往往影响“三权”抵押业务的快速推广。为此，各县区作了积极探索。一是组建交易平台。金寨县组建农村综合产权服务中心，内设农村资产评估中心、交易中心、收储中心，并开发线上交易平台“金寨县农村产权交易网”，实现农村产权确权登记、流转交易、资产评估、抵押贷款、权证发放等“一站式”服务。其中，由涉及“三权”的主管部门组成专家组，对“三权”进行专业评估。二是成立专营公司。金安区由区林业局出资100万元组建林权运营管理公司，发挥专业优势，从事抵押林权的评估、收储和流转业务，保证林权评估的公平、公正、客观。三是建立评估机制。金安区建立了一套林权价值评估机制。其中，林权运营管理公司将评估范围限定为“估值水分”较少的抵押林木现期价值和拟贷款期内林木预期增值，并负责推荐专业评估机构进行价值评估，再挤“水分”。同时，运营公司与相关金融机构共同参与，全程监督评估过程，并在评估机构评估后启用“询价机制”，进行市场调查，较好地保证了评估的公允、客观、真实性。
　　4．完善机制，严防信贷风险。一是风险分担机制。金安区设立林权抵押贷款保证金和风险补偿金，企业按贷款额的3%交纳保证金，区财政安排500万元风险补偿金。当林权处置价值不足部分，优先扣划企业保证金，仍然不足部分由风险补偿金与银行按4:6比例代偿。二是企业内部联保机制。金寨县以猕猴桃产业为突破口，以由9家农民专业合作社联合成立的联合社为试点，试水推进农村土地承包经营权抵押贷款。联合社按照统一投入品、统一种植规范、统一质量标准、统一过程监控、统一市场品牌的“五统一”模式运作，作为经营收入的还款来源有保障。同时，联合社内部约定，一旦其中1户农民专业合作社还不上款，将以原投入成本的20%承接该合作社接续经营，从而为企业加上了一道“紧箍咒”，没有发生拖欠和恶意逃废现象。三是三方联动机制。林权等抵押物很容易被抵押人私自处理、变卖，而银行等债权人很难发现与控制，面临“监管难”问题。对此，金安区政府牵头，建立承办金融机构、区林业部门、所在乡镇的三级联动监管机制，并规定林权抵押期间，林木砍伐、出售、移栽应首先征得抵押权人同意，并经林业部门批准后报所在乡镇备案后实施。同时，所在乡镇参与对抵押资产的日常监管，充分发挥乡镇基层人员实时性、便利性的监管优势。四是建立“银行+‘两权’抵押+担保”模式。金寨县引入担保公司对“两权一诚”抵押贷款提供一般责任担保。
　　5．因地制宜，创新操作方式。一是创新经营权证。金寨县探索农村土地承包权和经营权分离，给土地流转大户发放《金寨县农村土地流转经营权证》，解决了新型农业经营主体在抵押流转取得的土地经营权时缺少他项权证问题。二是创新处置办法。当“三权”抵押贷款出现不良时，银行可以自行处置，也可以委托林权运营管理公司或交易中心收储。金寨县财政出资1000万元作为收储资金，对“三权”资产进行临时收储，解决金融机构放贷的后顾之忧。三是创新贷款模式。金寨县探索“抵押+保险”的“三权”贷款模式，开发农业保险菜单式服务、森林保险、农房保险等一系列产品；将农房保险纳入民生工程，县财政全额承担14.9万户农房保险费用。在林权抵押方面，金安区提高林权抵押率到40%～60%，同时延长贷款年限2～10年，降低贷款费率，利率不高于人民银行同期基准利率的1.4倍；区担保公司担保的，年化担保费率不高于1.5%，充分保障林权所有者的利益。
　　我市在“三权”抵押贷款方面进行了积极探索，农村承包土地经营权、农民住房财产权试点仅一年多，已取得了初步成效。一是唤醒了农村“沉睡”资本。截至2015年12月末，我市12家银行开办了“三权”抵押贷款，共266笔34976万元，较年初增加23笔1997万元。其中，林权抵押贷款共136笔31495万元，较年初增加10笔1974万元；农民住房财产权抵押贷款共123笔1236万元，较年初减少10笔132万元；农村承包土地经营权抵押贷款共7笔2245万元，较年初增加3笔600万元。“三权”抵押贷款的启动，一方面，拓宽了农村地区担保抵押物范围，唤醒了农村“沉睡”的资本，盘活了农村资源、资金、资产，另一方面，由于三权”抵押额度更大、期限相对较长，有效地解决了广大农户、专业合作社和涉农企业无担保抵押融资难问题。二是促进了特色农业产业化。通过“三权”抵押贷款与特色农业相结合的方式，带动特色农业产业化发展。以金寨县为例，该县猕猴桃产业已建立了标准化种植基地2880亩，近年将发展到万亩以上，初步形成了该县最有潜力和竞争力的产业之一。下一步，他们将复制“‘三权’抵押贷款+特色农业”的模式，逐步推广到灵芝、石斛、板栗、高山有机米等特色农作物领域。三是带动了农民增产增收。农村产权的释放，创新了农村融资抵押担保方式，农民可以更好地利用身边的土地、房产、林地等抵押贷款扩大生产发展，有效带动了农民增产增收。同时，在农村产权制度改革的大背景下，农民通过抵押、流转等方式，跳出了土地与农村的束缚，助推了城镇化建设。
　　二、主要问题
　　1．“三权”风险化解难度大。在现行政策框架下，“三权”抵押贷款防患风险机制不健全，金融部门的不良贷款余额有所增加，截至2015年12月末，全市“三权”抵押不良贷款余额1234.98万元，较年初增加269.98万元；不良率为3.42%，较年初上升0.52个百分点。特别是农民住房财产权抵押风险较大，《房屋登记办法》规定农房所有权转让仅限于同村村民之间，而且根据“一户一宅”政策，受让方应为无宅基地的同村村民。同时，受人情世故影响，村民间通常不愿购买此类农房，且流通性不及国有土地房产，导致农房抵押物处置难，容易出现无法及时变现风险。金寨农商行6笔65万元农房抵押不良处置均流拍，全市农房贷款不良率达到5.26%，高于全市各项贷款不良率1.93个百分点。由此，金融机构对‘三权’抵押贷款风险有顾虑，积极性受影响，参与银行少，目前全市参与林权抵押贷款试点只有12家银行，参与农房和农地抵押贷款试点的银行各只有2家。
　　2．法律法规不够完善。虽然政策层面允许进行“三权”抵押贷款业务试点，但现行的部分法律法规对农村土地承包权和农民住房财产权抵押规定不明确，导致土地承包经营权和农民住房财产权的抵押、流转面临较多限制。2015年12月全国人大常委会决定，在232个试点县(市、区)、59个试点县(市、区)分别开展农村承包土地的经营权、农民住房财产权(简称“两权”)抵押贷款试点，我市金寨县获得“两权”抵押贷款业务试点，但其它其他县区试点仍存在着法律障碍。
　　3．交易平台建设滞后。一是平台合规性不够。如金安区林权抵押贷款模式主要依托林权运营管理公司，该公司工作人员为林业局公务员或事业单位人员，由于这类人员不得兼任企业职务，目前该公司业务近于停顿，全年仅办理2笔1400万元的林权抵押贷款。二是平台受关注度不高。金寨农村综合产权服务中心建设以来，功能和各项管理制度不够完善，办理抵押贷款业务有限。中心开办至今，仅办理4笔6207.8亩林权、1笔472亩农村土地流转经营权的抵押，其中1笔4980亩林权、1笔472亩农村土地流转经营权为直接抵押给银行，其他3笔1227.8亩林权均为反担保给担保公司。
　　4．确权颁证有待加快。只有对农村土地承包经营权等产权确权颁证后，相关财产权抵押担保手续才具有法律效力。目前全市林权早已完成了确权登记颁证工作，而农村土地确权颁证工作尚未全面完成，特别是农村房屋确权登记工作还未有全面开展，将影响农房抵押贷款的开展。
　　5．资产价值不易评估。我市“三权”价值评估缺少专业的评估机构，缺乏专业的资产评估人员。以林权为例，由于森林资源的特殊性，对从事林权评估的机构资质要求较高。按照国家《森林资源资产评估管理暂行规定》规定，凡100万元以上的抵押贷款项目，应由专业资产评估机构进行评估；100万元以下的，可由林业部门管理的具有相关资质的单位进行评估。目前，我市林业部门只能评100万元以内的，且为公务和事业单位人员评估，不能收费，导致评估意愿不高。而100万元以上的只能寻求合肥等地的中介机构进行评估，不仅收费高，而且评估价值水份大，银行信任度低。金安区有1户林业企业，经合肥一家资产评估公司评估资产为上千万元，后经林业部门及银行实地审核，该企业实际资产仅几百万元。
　　三、对策建议
　　2015年12月，全国人大授权在全国部分县区开展农村土地承包经营权抵押、农村房屋所有“两权”试点，从法律上为试点县区扫清了障碍。我市应当抓住这次机遇，集中力量，重点抓好金寨“两权”抵押贷款试点工作。市政府牵头，人行、银监等有关银行及金融办应加强指导并协助金寨县政府出台和完善“两权”抵押贷款具体试点方案，成立试点工作指导小组，加强组织领导、促进部门间协调配合、强化试点业务指导和监督管理，切实解决试点中的问题，并及时总结经验，为在全市推广探索路子。
　　从面上来说，我市“三权”抵押贷款试点工作已有一定基础，在抓点的同时，可积极鼓励和引导相关县区继续探索深入开展。我们建议：
　　1．切实强化组织实施。开展“三权”抵押贷款工作，是继农村联产承包责任制后，深化农村综合改革的一项重大举措，这项改革的破题，势必涉及到方方面面，必须政府主导。建议成立以市分管市长为组长，财政局、金融办、人民银行、银监分局、林业局、农委、房产局等相关部门为成员的“三权”抵押贷款业务推进领导小组，加强“三权”抵押贷款业务推广的顶层设计。制定“三权”试点方案；出台相关配套政策，制定管理办法，明确业务流程，规范抵押贷款金额、期限、利率等，确保“三权”抵押贷款工作稳步健康开展。
　　2．加强产权交易中心建设。借鉴我市金寨、金安及福建沙县、浙江丽水等地的“三权”抵押特色经验，试点县区应建立完善县级农村产权交易服务中心，强化农村产权抵押登记、交易流转、价值评估、交易签证、产权处置功能，切实解决基层服务中心人员、经费、业务能力建设等问题，确保正常运转。
　　3．加强评估机构建设。设立或引进农村资产评估事务所，或鼓励现有的评估公司拓展“三权”评估业务，为农村产权流转提供合理的价格界限；鼓励社会评估、会计等中介机构进入农村产权评估市场，形成市场化“三权”流转模式，满足农村资产和权益评估需求；出台评估管理、技术规范等有关规章和业务准则，增加评值价格的公允度。在目前资产评估中介机构还不健全规范的情况下，政策应明确允许，抵押资产价值较小的项目，可由“三权”主管部门组织专家进行测算评估，出具证明，作为一种过渡办法。今后随着评估中介机构的成熟，逐步寻出市场。
　　4．完善风险分担补偿机制。一是建立风险补偿金制度。市县政府应积极发挥财政支撑作用，分别建立承包土地经营权、农民住房财产权、林业产权抵押贷款风险补偿基金，明确专项基金补偿流程，对银行因开展“三权”抵押贷款造成的损失按照一定的比例给予风险补偿。二是政府积极推动农业政策性保险。推行“抵押+保险”的“三权”贷款模式，开展“三权”保险业务，丰富保险产品，分散银行信贷风险压力。三是成立政策性农业担保公司。将“三权”抵押贷款纳入“4321”新型政银担风险分担机制。
　　5．完善“三权”抵押贷款基础工作。一是加快“三权”登记颁证制度。进一步规范“三权”抵押登记管理制度，简化业务办理程序，建立“三权”抵押登记管理系统。二是建立土地流转经营证制度。目前开展的农村土地承包经营权登记颁证工作只是明确了经营权问题，还应借鉴金寨的做法，向土地流转主体颁发土地流转经营证，解决土地抵押难题。
　　6．不断完善金融支持政策。激发金融机构内生动力，引导支持金融机构积极争取信贷规模，创新信贷产品，扩大涉农贷款规模，选准特色产业作为抵押贷款支持对象，复制推广“‘三权’抵押贷款+特色农业”的运作模式。鼓励银行按照农业发展周期合理确定贷款周期，根据借款人资金需求、承贷能力以及抵押物评估价值等因素综合确定抵押贷款抵押率，降低贷款成本。金融机构应尝试开展“三权”抵押小额信用贷款，在贷款期限、利率定价、担保、发放程序、风险控制等方面，设计出更适合贷款主体需要、更高效便利的贷款产品。市人行加大支持金融机构积极稳妥参与试点，对符合条件的农村金融机构加大支农再贷款支持力度，设立专项支农再贷款资金，引导贷款利率下行。鼓励金融机构在农村承包土地的经营权剩余使用期限内发放中长期贷款，有效增加农业生产的中长期信贷投入。市银监分局落实好差异化监管政策，合理确定资本充足率、贷款分类等方面的计算规则和激励政策，支持金融机构开展“三权”抵押贷款业务。

　　课题组长：唐云洲（市政府副秘书长、办公室主任）
　　成员：周晓峰（市政府办公室副调研员）
　　吴旭东（人行六安支行货币信贷科科长）
　　乐庆国（六安银监分局办公室副主任）
　　张兴权（人行六安支行货币信贷科科员）
　　程  骏（市政府办公室科员）
　　杨羽曦（市金融办科员）