中共六安市委 六安市人民政府
关于全面推进农村综合改革试点的意见
六发〔2007〕9号
为深化农村税费改革，促进农村经济发展和社会进步，根据国务院《关于做好农村综合改革工作有关问题的通知》（国发〔2006〕34号）和省委、省政府《关于全面推进农村综合改革试点的意见》(皖发〔2007〕8号)精神，结合我市实际，现就全市全面推进农村综合改革试点工作提出如下意见：
一、指导思想和基本原则
(一)指导思想：以邓小平理论和“三个代表”重要思想为指导，全面落实科学发展观，深入贯彻党的十六届六中全会、中央农村工作会议、全国和全省农村综合改革工作会议精神，坚持以解放和发展农村生产力为主线，围绕发展现代农业、建设社会主义新农村的要求，着力推进乡镇机构、农村义务教育和县乡财政管理体制等改革，建立服务优先、依法行政、上下协调、廉洁高效的农村工作新机制，促进农村经济社会全面协调可持续发展，加快小康六安建设步伐。“十一五”期间，全面完成乡镇机构、农村义务教育、县乡财政管理体制改革任务，基本建立农村基层工作新机制。
(二)基本原则：
1、坚持精简效能的原则。努力构建农村工作新机制，确保农民负担不反弹，确保乡镇机构编制人员只减不增，确保农村经济发展和社会稳定。
2、坚持承上启下的原则。完善提高已有改革成果，因地制宜，分类指导，不搞“一刀切”，鼓励、支持各地大胆探索、勇于创新。
3、坚持稳步推进的原则。实行渐进式操作，平稳推进，分布实施，精心操作，确保稳定。
二、改革的重点
改革的重点是“一个转变、三个建立”，即：转变乡镇政府职能，建立农村基层管理新体制，建立农村公共产品供给新机制，建立“三农”社会化服务新体系。当前，要重点抓好以下工作：
(一)推进乡镇机构改革，确保基层政权有效运转
切实转变乡镇政府职能，适当调整乡镇在经济管理上的职能，把工作重点逐步转移到对农户和各类经济主体进行示范引导、提供服务和营造发展环境上来。努力提高社会管理和公共服务水平，按照依法行政的原则，宣传、落实好党和国家的政策法规，规范政府行为，保障农民合法权益，维护农村社会稳定，巩固党在农村的执政基础。
深化乡镇党政机构改革，严格控制领导职数，实行党政领导交叉任职，提倡乡镇党委书记和乡镇长一人兼。同时，要按照政事分开的原则，整合和改革乡镇事业单位。重复设置的要合并，能撤销的要撤销，不宜由政府办的要推向市场，以提高资源利用效率，达到既减轻农民负担，又增强为“三农”服务能力的目的。改革中要妥善安置分流人员，在严格定编定岗的基础上，必须按照公开、公平、公正的原则择优选用，严禁暗箱操作，积极探索多种分流方式，帮助分流人员重新就业。各有关部门要积极支持乡镇机构改革工作，不得以机构“上下对口”、项目安排、资金分配、年终考核等手段干预乡镇机构设置和人员配备。
积极稳妥地推进乡、村区划调整。全市乡、村规模原则上为：平原地区乡镇5万人以上，行政村0.4万人以上；丘陵地区乡镇3万人以上，行政村0.3万人以上；山区乡镇1.5万人以上，行政村0.15万人以上。平原、丘陵、山区县城人口分别为10万、8万和5万人以上，中心镇人口分别达到7万、5万和2万人以上。乡、村区划调整要同社会主义新农村建设规划结合起来，现有规模超过上述标准的不得划小。对少数民族乡和面积过大、人口密度较小、交通不便的山区乡镇认真调研、区别对待，并按有关程序报批。
市编办负责制定全市乡镇机构改革试点指导意见，并指导组织实施。
(二)深化农村义务教育管理体制改革，确保农村教育事业健康发展
进一步完善农村义务教育管理体制改革，逐步实现教育人权、事权、财权的统一。县区教育行政部门在核定的编制总额内，具体分配农村中小学教职工编制，均衡配置本行政区域内学校师资力量。全面实施教师资格准入制度，坚决清退不合格和超编教职工，创新教师补充机制，建立教育教学质量监测考评制度。
全面推进农村义务教育经费保障机制改革。建立和完善政府投入办学、各级责任明确、财政分级负担、经费稳定增长的农村义务教育经费保障机制。不折不扣地落实各级政府的经费分担责任，确保农村义务教育经费的正常投入。不准减少本级政府对农村义务教育应承担的经费投入；不准挪用学校公用经费发放教师津贴；不准乱收费加重学生的经济负担。从2007年起，全部免除农村义务教育阶段学生学杂费，继续对贫困家庭学生免费提供教科书并补助寄宿生生活费。建立农村义务教育阶段中小学校舍维修改造长效机制。从2007年开始，用两年的时间全部完成农村中小学D级危房改造任务。提高农村义务教育阶段中小学公用经费保障水平。各级政府要将农村义务教育经费单列并纳入财政预算，原来预算内安排的农村中小学公用经费要继续保留并结合财力适当增加。巩固和完善农村中小学教师工资保障机制，确保按照国家标准按时足额发放。对一些学校以往通过收费方式解决教师职工符合国家和省政策规定的津贴补贴，由当地政府另行解决。
市教育局负责制定全市农村义务教育管理体制改革试点指导意见，并指导组织实施。
(三)完善县、乡财政管理体制，加快建立覆盖农村的公共财政制度
本着有利于乡镇政权建设、乡镇经济和社会事业发展，在合理划分县、乡事权的基础上，加快建立覆盖农村的公共财政制度，不断增加对农业和农村的投入，特别要加大财政在农村教育、卫生、文化、就业服务、社会保障、生态环境、公共基础设施、社会治安等方面的投入。
明确划分县、乡财政收入范围，合理界定县、乡政府支出责任，着力解决乡镇财政困难。各级财政给基层的转移支付和补助要坚决落实到位，不能把基本支出缺口留给乡镇一级。对于财力确实难以保障基本支出需要的乡镇，县区财政对缺口部分要从体制上予以补助，建立乡镇财力与其承担的支出责任相匹配的财政体制。要加大对乡镇的一般性转移支付力度，县区对乡镇转移支付规模要随县区财力增长而逐步增加，对政策性因素或自然灾害影响乡镇预算执行的，县区财政要在财力上予以补助，增强乡镇财政保障能力。
积极整合财政支农资金。坚持以县区为主，以现代农业和新农村建设的各项规划为依据，以主导产业、优势区域和重点项目为平台，以提高支农资金使用整体效益为目的，积极开展支农资金整合试点，加强对支农资金的监管，进一步完善财政补贴农民资金“一卡通”发放制度。
建立对农村“一事一议”公益事业财政奖补政策，逐步形成以政府投入为引导、农民积极筹资投劳、社会力量广泛参与的多元化投入体系。积极开展农村公益事业产权制度改革试点。
市财政局负责制定全市县、乡财政管理体制改革试点指导意见，并指导组织实施。
(四)稳妥开展乡、村债务化解工作，建立健全农民负担监管机制
要积极探索化解乡、村债务的有效办法，全面清理核实乡、村债务，彻底摸清债务底数，建立完整齐全的债务管理档案和台账，锁定旧债。在此基础上，分清债务结构，明确债务责任，综合运用经济、法律、行政等手段，区别情况，分类处理，逐步化解。结合实际情况确定化解债务的优先顺序，注意优先化解与农民利益直接相关、基层矛盾比较集中的农村义务教育、基础设施建设和社会公益事业发展等方面的债务。认真落实我市关于豁免农业税尾欠的政策，妥善解决乡、村干部个人垫付农业税问题。县区要安排一定奖励资金，鼓励基层主动化解乡、村债务。严格执行制止新债的各项制度，加大监督检查力度，严肃查处违反规定发生新债的各种行为。特别是在新农村建设中，决不能盲目举债搞建设，形成新一轮乡、村负债。
继续坚持减轻农民负担工作政府主要领导负责制和“谁主管、谁负责”的部门责任制。严格规范涉及农民负担的行政事业性收费、罚款等的管理，加强对涉及农民负担文件出台、项目公示的审核。加强对村民“一事一议”筹资筹劳、村级组织收费的监管。严禁政府部门或单位委托村级组织向农民收取税费，严禁将部门或单位经费缺口转嫁给村级组织，严禁村级组织擅自设立项目向农民收费，或采用押金、违约金、罚款等不合法方式约束村民、管理村务。加强村级财务管理，健全民主理财，加强审计监督，促进村级财务监管工作经常化、规范化和制度化。
市农委负责制定全市村民“一事一议”和农民负担监督指导意见，并指导组织实施。
(五)坚持服务为先，建立健全农村基本公共服务体系
把服务于发展现代农业、建设社会主义新农村作为改革的出发点和落脚点，逐步建立健全政府扶持和市场引导相结合、多元化的农村基本公共服务体系。
建立和完善以乡镇政务服务中心为龙头，县(区)、乡(镇)、村三级联动的为民服务全程代理网络。对农民需要办理的事项，要简化办事程序，创新管理制度，采取统一受理、分类承办、上下联动、限时办结的方式，实行一个中心对外、一个窗口受理、一条龙服务，为群众和基层提供方便快捷优质服务。乡镇不单设为民服务机构，不新建为民服务场所，不新增机构、编制和人员，不准搞强迫代理。
改革和加强基层农业技术推广体系建设。县区农技推广机构实行综合设置，在乡镇或跨乡镇设置区域站或派出农技人员。畜牧兽医机构按照《安徽省人民政府关于推进兽医管理体制改革的实施意见》设置。农村经营管理系统不再列入基层农技推广体系，农村土地承包管理、农民负担监督管理、农村集体资产财务管理等行政职能列入政府职责。公益性农技推广机构人员编制不得与经营性服务人员混岗混编。各级财政对公益性推广机构履行职能所需经费要给予保证，并纳入财政预算。
积极探索农村公共服务的有效实现形式。逐步推行和规范政府“花钱买服务”、“以钱养事”的可行办法，支持专业合作经济组织、农产品行业协会等社会组织参与公共服务，其它有利于为农民提供公共服务的形式，都可以进行尝试。
三、实施步骤
全市农村综合改革试点从2007年2月开始，分四个阶段进行。
第一阶段：宣传准备（2007年2月至4月上旬）。主要是健全机构，调查摸底，搞好宣传，为制定改革方案和配套文件做好准备工作。
第二阶段：制定方案（2007年4月中旬到5月）。主要是制定改革实施方案和配套政策。市财政局、市编办、市教育局、市农委负责制定本部门本系统深化农村综合改革试点的具体指导意见。以上四个实施意见由主管部门负责报市委、市政府审定。各县区参照各部门的指导意见，结合实际，制定本地农村综合改革试点的具体实施意见，并报市批准后实施。
第三阶段：组织实施（2007年5月下旬起）。认真组织实施以“三项改革”为主要内容的改革试点。
第四阶段：总结检查（2007年12月下旬）。主要工作是加强对农村综合改革试点工作的领导，密切掌握改革动态，及时解决存在问题，不断完善和总结改革试点经验。
四、加强领导
各地各部门要从政治和全局的高度，充分认识推进农村综合改革试点的紧迫性、艰巨性和长期性，坚持正确的改革方向，统一思想，坚定信心，摆上位置，加强领导。实行主要领导亲自抓、负总责，对各项改革措施做到周密部署，细致安排，充分发动干部群众参与改革，调动一切积极因素支持改革，坚定不移地通过深化改革破除各种障碍。建立健全农村综合改革领导小组及办事机构，赋予相应的工作职能，配备必要的专职人员，为改革提供坚强的组织保障。
要把农村综合改革试点与新农村建设紧密结合起来，统筹兼顾，协调推进，并注意做好农村综合改革与其他改革政策之间的配套衔接工作。要妥善化解改革中的各种矛盾，营造良好的改革环境。严禁从局部利益或部门利益出发阻碍改革，严禁阳奉阴违、弄虚作假、做表面文章。对在改革试点中不顾大局、违反纪律、以权谋私的单位和个人，要给予党纪、政纪处分，触犯法律的要依法处理。
二○○七年六月十八日
